近日，中国城市轨道交通协会发布《关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》（以下简称《意见》）。这是首份全国层面的专门的TOD政策文件，并且也是全国首个以协会名义出台的指导TOD发展的重要文件，填补了全国层面TOD领域的政策空白，对于促进各地开展TOD的开发和实践具有重要意义。

首个全国层面TOD领域的政策文件，

填补全国TOD领域的政策空白

TOD融合了轨道交通行业与土地资源开发、房地产开发等，故所涉及的领域及部门较多，从中央层面来看，要包括交通部、国土部、发改委、住建部、国资委等相关部门，较难有一个牵头部门来制定该领域的政策，因此中国城市轨道交通协会就起到了相当重要的牵头作用，整合了全国50多个已开通轨道交通的城市的会员单位，总结先进城市经验，制定出台相关政策，从而指导其他城市完善优化TOD相关政策，促进场站综合开发的规范运作和可持续发展。

在城市轨道交通快速发展的过程中，我国约30个轨道交通城市出台了TOD综合开发指导意见或相关政策性措施，各城市之间的政策有共性也有特性。截止2022年底，55个开通城市轨道交通的城市中，绝大部分实施了TOD综合开发，少数经济欠发达城市以及14个中低运量城市尚未开展相关工作。很多城市是在没有政策的前提下先进行实践操作，然后总结相关经验形成政策文件。目前已经出台TOD相关政策的主要以市级政策为主，缺少国家、省级层面的相关政策，本次《意见》的出台有助于形成TOD的三级政策配套体系，对上可以加快中央层面的相关部门出台更加权威的政策，对地方层面可以加快制定相关实施细则和办法，从而进一步推进各地TOD发展。

明确了TOD的重要作用和意义，

引领城市有机更新

《意见》明确了TOD的重要作用和意义：一是优化城市空间发展格局，实现轨道交通建设与城市发展相协同，发挥轨道交通对城市发展的引导作用，推动城市功能布局更加合理与职住平衡，引领城市有机更新；二是提高城市土地集约节约利用效率，促进城市轨道交通建设用地地上、地下一体化综合开发和功能复合利用；三是增加城市轨道交通客流，提升城市轨道交通运营效率和出行分担率，缓解城市交通拥堵，打造绿色低碳智慧城轨；四是拓宽城市轨道交通投融资渠道，以场站综合开发收益支持城市轨道交通建设及运营，保障我国城市轨道交通健康可持续发展。

这里很好的将TOD与城市更新有机结合起来，之前从发改委的层面一直没有将TOD纳入到城市更新体系，实际上根据我们的研究，TOD是城市更新的重要空间节点和创新模式。所谓城市更新，是对城市中某些衰落区域进行改造、升级和活化，使其再次活跃起来。在这一过程中，更新项目要与轨道交通站点综合开发相结合才能更富有活力，才能够实现引人、聚人和留人的目的。所以从这个层面探讨，TOD应该纳入到城市更新政策体系，适用于城市更新的政策应同样可以应用于TOD领域。

例如2021年8月25日通过的《上海市城市更新条例》规定：加强公共停车场（库）建设，推进轨道交通场站与周边地区一体化更新建设。对零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。这就从法律上将轨道交通场站与周边地区的一体化更新建设纳入到城市更新。

《意见》中提到：在符合规划的前提下，适当增加开发容积率，并兼容一定比例市政公共配套设施功能。这和城市更新鼓励释放一定的公共空间，同时奖励一定的容积率是一脉相承的。

鼓励考虑市场供需情况等相关因素

合理确定TOD开发方案

《意见》提到：综合考虑场站周边用地现状及未来发展规划、市场供需情况、交通设施和公共配套设施需求、城市轨道交通投融资规模、城市轨道交通企业和潜在市场主体意见等因素，依据城市发展规划、国土空间规划和产业规划，合理确定场站综合开发方案。

当前房地产市场新增规模已达天花板，区域分化越来越严重，并不是所有开通轨道交通的城市都有TOD开发的空间和潜力，TOD的发展要匹配城市轨道交通发展阶段，同时要考虑市场供需情况。今年7月底的中央政治局会议指出，当前我国房地产市场供求关系发生重大变化。这就说明很多城市，甚至是核心城市已经出现了供大于求的态势，在这一背景下，如何科学合理确定TOD开发方案，需要重点研究判断市场供需状况，鼓励在市场供不应求的区域加大开发力度，特别是与城市更新相结合，而在部分供大于求的新兴片区要谨慎开发，特别是要严格控制商办体量，以免进一步加剧商办去化压力。

提出研究创新场站综合开发项目供地的体制机制

《意见》指出：建议地方政府在确保轨道交通建设运营有序进行的前提下，研究创新场站综合开发项目供地的体制机制。推动分层设立建设用地使用权。利用车站出入口、风亭等设施配套建设的便民商业，以及利用存量轨道用地建设的保障性租赁住房，建议保留划拨性质、不用补缴地价。

TOD发展的核心离不开供地机制，如果在土地政策上有所创新，那么将加快推进TOD的发展。从实践来看，供地体制机制的关键问题主要包括土地供应方式，土地供应价格，土地规划业态等，土地供应方式包括划拨、招拍挂、分层出让等，土地供应价格的优惠以及相关税收的征收方式是决定了TOD项目经济效益的关键；土地规划业态要结合城市规划，考虑市场供需关系，科学确定商办业态与住宅业态的比重，科学确定销售业态与持有业态的比重等。

创新鼓励社会资本参与

场站综合开发项目的政策机制

《意见》提出：建议各地政府加大对场站综合开发的资金支持力度，允许使用轨道交通建设资金或土地收储资金先行用于垫付预留预埋工程，待预留预埋工程收储后再行返还。同时鼓励采用自主开发、股权合作、设立基金等方式进行场站综合开发，由城市轨道交通企业积极引入优质社会资本参与，探索深度融合的共享式合作开发模式，创新鼓励社会资本参与场站综合开发项目的政策机制。结合国家层面对资产证券化的支持和推动政策，进一步打通投融退出通道，形成多元化的投融资格局。

当前场站综合开发面临的重要问题是前期拿地资金缺乏，允许使用轨道交通建设资金或土地收储资金先行用于垫付预留预埋工程，这一举措能够有效解决拿地资本金的问题，若能够在部分城市进行实施，将对TOD开发起到大力助推作用。同时也指出了TOD项目未来如果要形成良性机制，就需要嫁接资产证券化，让更多的社会资本参与，特别是当前发改委支持鼓励扩大REITs试点范围，我们认为TOD项目应纳入到REITs试点范围，进一步打通投融退出通道，形成良性循环。

最后，有关专家指出《意见》的出台有三个重要作用：一是从整个TOD的产业链对行业发展规划给予了指导，这些指导意见有些是领先城市多年开发经验的积累，有些是发展中存在的主要问题，有些是对未来发展方向的设想，通过这次的梳理汇总为全国轨道交通TOD发展方向提供了纲领性的指引；二是对轨道交通TOD各环节，从前期规划、方案、预留结构、土地供应、投融资渠道、既有场站城市更新等都有系统性的指导意见，对于有经验的城市提供更好的解题思路，对于正在实施或准备实施的城市提供很好的政策借鉴作用；三是通过对轨道交通场站及周边土地开发利用的梳理，可以推广应用到如铁路场站、公交场站等与公共交通有关的一些TOD开发中，形成一套围绕公共交通可持续、可复制的发展理念。