“意定监护从陌生到成为两会热词，是可喜的变化。”上海市人大代表张金龙直言，“一个城市的文明程度，不仅体现在对多数人的服务能力，更体现在对“最孤单群体”的制度回应。”
随着上海人口老龄化持续加深、家庭结构向“少子化、空巢化”加速转型，全市“一人户”家庭占比已超30%，独居、无直系亲属人群规模不断扩大。2026年上海两会上，多位人大代表从不同维度支招献策，希望破解特殊群体“无人监护、无人兜底”的民生痛点。
聚焦执行堵点，打通意定监护“最后一公里”
2026年1月1日，《上海市人民政府办公厅关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》，提出五条具体举措，包括规范意定监护的设立流程，制订老年人意定监护协议示范文本；加强专业监护社会组织培育和监督管理；建立老年人意定监护信息归集查询平台等。
意定监护逐渐被公众所知。仅在2026年1月份，上海市民热线12345就收到了50多条关于意定监护的咨询，集中在“办理细则和方式”“哪里办公证”“可提供服务的社会组织”等。
上海市人大代表金缨。劳动报记者 贡俊祺 摄影
“作为意定监护人，即便签订协议，他们持文件到银行、医院办事时，仍可能因‘证明无效’碰壁。如何证明我是监护人？这就要打通履职证明的壁垒。”上海市人大代表、民建会员金缨建议，在市政府计划建立的老年人意定监护信息归集查询平台中，增设“监护人身份证明”出具功能；由市民政局牵头，推动金融机构、医疗机构等相关单位统一认可该证明效力，让监护人履职时“有据可依、无障碍办事”。
“意定监护人与被监护人无血缘关系，仅靠协议约束难以完全保障财产安全，建议推广‘人财分离’的财产监管模式。”金缨代表说，要进一步推广公证处财产监管、信托机构资产管理两种成熟模式，实现“监护人管生活、专业机构管财产”的分离，每一笔支出可追溯、可监督，让财产管理更规范，也让被监护人及其家属更安心。
制度壁垒打通了，还需要加快培育专业监护组织与人才。金缨代表告诉记者，闵行区虽然在2020年成立首家社会监护组织“尽善”，但全上海目前类似组织仅3家，且其中2家为近一年新成立，服务经验与覆盖能力有限，“尽善”成立多年签约案例也仅40余例，远不能满足需求。同时，监护工作人员缺乏系统培训，在财产管理、医疗决策等专业领域易出现偏差。
因此，她建议要加快培育专业监护组织与人才，扶持现有从事未成年人、失独家庭服务的社会组织转型，增设“社会监护”业务范围；对机构内持有社工证的工作人员开展专项培训，覆盖监护人职责、财产管理、医疗决策、法律风险防控等内容；同时鼓励专业社工牵头成立新的监护类社会组织，逐步构建数量充足、专业过硬的监护服务网络，并适时开展意定监护人职业化制度的探索和实践。
“越来越多市民知道意定监护了，这是好事。还要进一步分层分类的普及宣传，扩大覆盖面，让更多人了解意定监护是什么，能解决什么问题。”金缨代表说。
填补应急空白，健全市级统一临时监护制度
“如果居民突发疾病后，没有法定亲属或意定监护人，基层在紧急介入时就会面临主体缺失、依据不足的困境。”市人大代表陈超指出，从全市层面看，临时监护环节仍缺乏紧急状态下监护主体确定、权责划分的明确依据，导致基层社区面临“介入无据、操作无章”的难题。
上海市人大代表陈超。劳动报记者 贡俊祺 摄影
她举例说，在身后事处置方面，虽然《上海市殡葬管理条例》规定居委会可承办无亲属居民丧事，但资金渠道、办理标准等具体问题缺乏细化规定，基层在实际操作中仍面临垫付资金、流程衔接等多重障碍。
为此，陈超代表建议健全市级统一的临时监护制度规范，依据《民法典》相关内容，制定《上海市无近亲属成年人临时监护操作规程》，明确紧急状态下临时监护的启动条件、申请主体、审批流程与权责划分。
针对无意识且无意定监护人的特殊情况，她呼吁建立“紧急处置绿色通道”，简化法院指定监护程序，允许居委会、民政部门在紧急医疗场景下先行介入，事后补办手续。同时，应明确临时监护期间的财产管理规则，建立政府托底垫付机制，规范资金申请、审批与核销流程，切实解决“有钱难用、无钱可用”的现实问题。
此外，陈超代表还建议建立跨部门协调机制，整合民政、卫健、司法、金融等部门资源，形成“一口受理、分工负责、协同联动”的服务模式，并规范无近亲属居民身后事处置流程，细化相关操作指引，明确丧事办理各环节的标准与要求，提升基层处置的可操作性和人文关怀水平。
构建全周期制度兜底，让“孤独群体”不孤单有依靠
“随着独居、无直系亲属人群规模持续扩大，‘孤独困境’已从个案问题转变为必须系统应对的公共治理议题。”张金龙代表指出，长期依赖基层临时协调与人情补位，难以形成稳定可靠的保障机制，必须通过完善制度兜底，筑牢保障防线，真正让特殊群体“不孤单、有依靠”。
上海市人大代表张金龙。劳动报记者 贡俊祺 摄影
他建议，应构建覆盖“生前、事中、身后”全周期的意定监护保障体系，系统化解特殊群体的监护困境。“总体目标是实现公民可提前规划自身事务、突发状况下有合法主体介入决策、身后事务有制度承接、基层治理有清晰抓手。”
在制度层面，他提出推进“意定监护普惠化”，将相关咨询与办理服务纳入社区公共法律服务清单，探索公益或低收费办理渠道，并在居委会、社区事务受理中心设立服务窗口，降低公众使用门槛。探索建立“公共监护人”制度，对确无亲属、未设意定监护的人员，由民政部门依法指定公益性监护主体；可引入具备资质的社会组织、专业机构承担具体事务；建立责任边界与监督机制，防范权力滥用。同时，还要完善无家属医疗处置规则，进一步细化无家属患者抢救、重大医疗决策的法律程序；明确医疗机构依法依规救治的免责边界；探索建立由医院伦理委员会参与的决策机制。
在保障层面，张金龙代表建议设立专项保障资金，用于无直系亲属人员的紧急医疗费用垫付、必要护理与临时安置、基本丧葬支出等，并明确身后事务处置的责任主体与标准化流程，由民政部门牵头，联合公安、卫健、殡葬、司法等部门共同落实。
在治理层面，他强调强化前端预防，建立独居特殊人群自愿备案与动态关怀机制，在社区推广“生前规划”一站式指导服务，也可以通过政府购买服务的形式，引入社会工作者参与日常探访，提供法律咨询、意定监护指导、遗嘱订立等服务。
张金龙代表还提出了分步推进的路径建议：第一阶段在老龄化程度高、独居人口集中的街道开展试点；第二阶段形成配套制度与操作规范；第三阶段逐步在全市推广，形成可复制、可推广的制度经验。
“独居、无直系亲属人群面临的风险，表面看是个案，实则是人口结构变化背景下的必然挑战。”张金龙代表表示，“希望上海能率先推进制度创新，将‘偶发悲剧’转化为‘制度保障’，为全国超大城市治理提供可复制的上海经验，也为每一位公民构建更加确定、更有尊严的人生安全网。”
头图来源：图虫