从1991年试点至今，住房公积金累计缴存32.79万亿元，已成为我国住房金融体系中规模最大的政策性住房储蓄制度。但在住房市场从增量转存量、从“有没有”到“好不好”的深层变迁中，住房公积金运行面临资金沉淀、用途狭窄等困境。深化住房公积金制度改革已从地方探索上升为国家战略。本文围绕扩大使用、异地互认、覆盖扩围、服务升级四大方向，探讨其从购房工具向综合民生平台的转型路径。

住房公积金的历史贡献与时代转折

1991年，住房公积金制度在上海率先试点建立，此后在全国推广。这一制度打破了计划经济体制下住房由国家和企业统揽统包的格局，建立起由国家、单位、个人三者共同负担的住房筹资新机制，为解决城镇居民住房问题、推动住房市场化改革做出了重要贡献。三十余年来，从1999年国务院发布《住房公积金管理条例》确立制度法治化基础，到各地在贷款模式创新、异地互认互贷、数字化转型等方面持续探索，住房公积金制度不断完善，在筹集住房建设资金、提升居民住房支付能力、推动房地产市场发展等方面发挥了不可替代的作用。根据《全国住房公积金2024年年度报告》，截至2024年末，住房公积金累计缴存总额达32.79万亿元，缴存余额为10.93万亿元，当年缴存职工达1.76亿人。“十四五”期间累计发放住房公积金个人住房贷款6.5万亿元，支持提取9.4万亿元用于住房消费。住房公积金已成为我国住房金融体系中规模最大的政策性住房储蓄制度。

当前，我国城镇居民的住房短缺问题总体得到解决，住房市场已从增量时代转向存量时代。随着房地产市场供求关系的这一重大变化，住房公积金制度以购房融资为核心的原始设计已难以适应居民多元化居住需求，覆盖面窄、用途受限、提取不便、资金沉淀等问题日益凸显。2020—2024年我国住房公积金人均提取额年均为3.23万元，其中住房消费类人均提取额年均为2.53万元，非住房消费类人均提取额年均为0.7万元；截至2024年末，累计发放个人住房贷款4999.11万笔，仅占2024年实缴人数的28.36%。在住房“有没有”问题基本解决之后，住房公积金制度亟需从单一的购房融资工具，转型为服务居民多元化居住需求、助力稳定房地产市场的综合性民生平台。

从地方探索到国家战略的制度转型

深化住房公积金制度改革已从地方探索上升为国家战略。2025年底中央经济工作会议首次提出“深化住房公积金制度改革”，2026年政府工作报告再度聚焦该项制度并两度提及——而上一次住房公积金被写入政府工作报告需追溯至2015年。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步明确：“深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，支持灵活就业人员参加住房公积金制度”。

从地方实践看，改革已在加速推进。据中指研究院监测，2025年全国各地出台公积金优化政策约270条，2026年从开年至今已超过30个城市从使用场景拓宽、异地互认互贷、覆盖群体扩大、便民服务升级四大改革方向调整优化公积金政策。如果说2025年是公积金改革的探索之年，那么2026年无疑是全面落地之年。

这些政策信号背后，是房地产供求关系重大变化的客观事实。房地产市场已进入以存量更新、品质提升为主的新阶段，住房消费正从“买房”向“住好房”转变。在这一历史转折点上，住房公积金制度改革承担着双重使命：一方面，通过提升居民居住品质和住房消费能力来改善民生福祉；另一方面，通过释放沉淀资金效能、激活住房相关消费来稳定房地产市场、助力扩大内需。两者相互促进——消费活力的释放有助于降低房地产市场风险、稳定市场预期，而市场的企稳回升又能为居民住房消费提供信心支撑。

深化住房公积金制度改革的四个重点方向

第一，扩大公积金使用范围，释放存量资金效能。住房公积金使用范围的拓展，是盘活沉淀资金、激发消费活力的关键抓手。当前，公积金提取用途主要集中在购房、还贷、租房等“狭义”的居住领域，购房和还贷提取人数占比高达62.7%，租房占比23.02%，而老旧小区改造提取占比仅0.04%，与居民多样化的住房改善需求严重不匹配。为充分发挥制度效能，需着力拓展以下方向：一是按照提取优先于贷款、租赁优先于购买、保障房优先于商品房、首套房优先于二套房的原则优化提取使用政策，满足缴存人不同层次居住的提取需求。二是加大对老旧小区改造提取公积金的支持力度，探索公积金用于住宅装修、物业费支出等住房相关性需求提取。三是缴存人员遇到突发事件，造成家庭生活严重困难的，可提取家庭成员公积金账户内的存储余额。当前，多地已进行了探索。例如，深圳、安阳明确支持支付购房税款，海南、成都、鞍山等支持因大病致困提取，广州、上海支持电梯更新改造提取等。

第二，完善公积金异地贷款服务，推动区域协同。随着人口流动日益频繁和城镇化深入推进，住房公积金的跨区域使用需求愈加迫切。推动公积金异地互认互贷，既是服务人口流动的现实需要，也是促进区域协调发展的制度安排。一是推动住房公积金个人缴存使用信息全国数据共享与异地互认。建立异地贷款协作机制，满足缴存人异地办理业务需求。二是根据不同城市房价水平和职工收入情况，合理提高贷款额度上限。三是加强公积金贷款风险防控，完善贷款审核机制，保障资金安全。实践中，深圳等大湾区6市已通过协议实现“钱随人走，服务共享”，徐州扩大异地贷款范围，昆明也已取消异地购房提取限制。

第三，扩大公积金覆盖群体，夯实制度普惠基础。灵活就业人员日益成为支撑我国经济社会发展的重要力量，但其住房保障需求长期未被充分覆盖。2025年6月，中共中央、国务院发布《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》，明确将“稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度”列为重点任务。扩大覆盖面需从以下方面推进：一是对于中小微企业，允许低起点、小范围建制，逐步达到全建制、规范缴存。二是单位缴存住房公积金确有困难的，可以申请按最低比例缴存，也可以申请缓缴。三是深入推进灵活就业人员缴存公积金，允许该群体在“限高保低”范围内自主确定缴存金额。四是对个人直接缴存者，探索给予一定数额的缴存补贴。目前，天津、宜昌、兰州等多地已将灵活就业人员纳入缴存范围，上海同样在积极拓展缴存主体。

第四，升级公积金便民服务，提升制度运行效率。当前，不少地区对租房提取额度设置了上限。这类规定无疑制约了公积金缓解住房压力的政策效能。改革建议为：一是对于还贷、租房等持续性支出，允许按月提取，切实降低居民还款压力。上海已将租房提取频次由每季度一次调整为每月一次，成都支持按月直付房租。二是根据家庭缴存情况、房贷或房租支出，分类确定每月提取额度，使提取政策更加贴合居民实际需求。三是推动住房公积金线上贷款服务标准化与普及化，实现“一站式、零跑腿”申办。例如，北京推出“电话贷款”服务；常州推出全国首个AI数字经办人，高频业务效率提升60%以上。四是借助信息化技术，简化贷款审批和放款流程，推进“跨省通办”和“亮码可办”，降低劳动力流动的制度性成本。

深化住房公积金制度改革意义深远

从1991年制度初创，到2026年政府工作报告再度聚焦并两度提及，住房公积金制度正站在历史性的转型关口。在房地产市场从增量转向存量、住房消费从“有没有”迈向“好不好”的新阶段，深化住房公积金制度改革具有深远意义。提高贷款额度、降低利率以及用于支付房租、物业管理费、更新改造——这些改革举措既能直接改善居民居住条件、提升居民福祉，又能有效释放消费潜力、稳定房地产市场预期，两者相互促进、良性循环。

面向未来，住房公积金制度的改革应当坚持以人民为中心的发展思想，以提升“居住”质量为核心功能，适度拓宽使用场景、推动全国互认互贷、扩大制度覆盖面、提升服务便利性。从“购房融资工具”向“综合民生平台”跨越，为扩大内需、稳定市场贡献更大力量。

（作者：姚玲珍，上海财经大学副校长、房地产经济学教授；周千越，上海财经大学房地产经济学博士生）

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